Federalismo e implementação de políticas públicas: o Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) em Santa Catarina

Abstract

A promulgação da Constituição Federal Brasileira (CF) de 1988, instrumento de redemocratização e descentralização de poder, transforma a administração pública federal ao regular não somente direitos, regras e princípios, mas também um grande conjunto de políticas públicas. Apesar da inovação na gestão pública, a descentralização não foi acompanhada por um sistema de articulação e coordenação intergovernamental capaz de acomodar a relação dupla de autonomia e interdependência entre os entes federados. O resultado é um sistema de competências compartilhadas que não especifica com clareza os limites das responsabilidades atribuídas a cada nível de governo. Nesse contexto está inserido o Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE), uma ação política coordenada de transferência suplementar de renda da União aos entes federados cuja trajetória de implementação e desenvolvimentos recentes articulam seus objetivos à um conjunto amplo e integrado de políticas sociais de garantia do direito humano à alimentação adequada. A multiplicidade de atores envolvido nesse formato de implementação chama a atenção tanto quanto o tamanho do orçamento e público atendido pelo Programa, fazendo com que a experiência brasileira e os resultados alcançados sejam reconhecidos internacionalmente. Nesse sentido, este trabalho examina os arranjos institucionais que orientam a implementação do PNAE no estado de Santa Catarina e permite a realização dos objetivos propostos na lei. Na ausência de uma teoria geral da implementação na Ciência Política, essa abordagem depende fortemente das perspectivas adotadas e da contextualização assumida para análise. Nesta pesquisa, o ponto de partida está nos efeitos da organização federativa nos arranjos institucionais que influenciam a percepção e determinam a ação dos agentes políticos na condução da política pública. Os resultados apontam para a identificação de um arranjo institucional complexo que conta por um lado, com uma organização normativa governamental profunda e interligada entre diferentes áreas da proteção social; e por outro, com uma rede de atores comprometidos com o alcance de resultados positivos tanto no que diz respeito ao escopo do PNAE como à obtenção de bons níveis de gestão pública.

Abstract: The enactment of the Brazilian Federal Constitution (CF) of 1988, an instrument of re-democratization and decentralization of power, transforms the federal public administration by regulating not only rights, rules and principles, but also a large set of public policies. Despite the innovation in public management, decentralization was not accompanied by a system of intergovernmental articulation and coordination capable of accommodating the dual relationship of autonomy and interdependence between federated entities. The result is a system of shared competencies that does not clearly specify the limits of responsibilities assigned to each level of government. In this context, the National School Feeding Program (PNAE) is inserted, a coordinated political action of supplementary income transfer from the Union to federal entities whose implementation trajectory and recent developments articulate its objectives with a broad and integrated set of social policies to guarantee the human right to adequate food. The multiplicity of actors involved in this implementation format draws attention as much as the size of the budget and the public served by the Program, making the Brazilian experience and the results achieved internationally recognized. In this sense, this work examines the institutional arrangements that guide the implementation of the PNAE in the state of Santa Catarina and allow the achievement of the objectives proposed in the law. In the absence of a general theory of implementation in Political Science, this approach depends heavily on the perspectives adopted and the contextualization assumed for analysis. In this research, the starting point are the effects of federative organization on institutional arrangements that influence the perception and determine the action of political agents in conducting this public policy. The results permit the identification of a complex institutional arrangement that counts, on the one hand, with a deep and interconnected governmental normative organization between different areas of social protection; and on the other hand, with a network of actors committed to achieving positive results both in terms of the scope of the PNAE and in obtaining good levels of public management.