Ensaios sobre os impactos do ICMS Educação na proficiência dos alunos brasileiros

Abstract

Baseado no caso de sucesso do Estado do Ceará, o Congresso Nacional promulgou a Emenda Constitucional nº 108/2020, no dia 26 de Agosto, que instituiu a obrigatoriedade de um mínimo de 10 \% da cota-parte do ICMS Municipal dedicada exclusivamente para indicadores de melhoria dos resultados de aprendizagem, sendo denotada como ICMS Educação. Diante disso, a presente tese se propôs a analisar o impacto deste tipo de política na proficiência os alunos no Ensino Fundamental, tanto nos impactos de curto, médio e longo prazo quanto nos efeitos heterogêneos do mesmo a depender do nível de proficiência inicial das escolas. Para isto, coletou-se dados de 2005 a 2021 do Censo Escolar e dos microdados do Sistema de Avaliação da Educação Básica (SAEB). Primeiramente, realiza-se a estimação de modelos de Diferenças em Diferenças com controles para cada estado que aprovou uma legislação com efeitos financeiros até 2021 após um pareamento por Propensity Score Matching. Nestes modelos encontrou-se um efeito positivo da política do ICMS Educação em quase todos estados avaliados nos Anos Iniciais, exceto para o estado do Acre onde observou-se o efeito inverso e no estado de Alagoas onde os resultados encontrados foram insignificantes estatisticamente. Quanto aos Anos Finais, não se obteve um resultado significativo em nenhum os estados que implementaram a política com efeitos em 2021 (Acre, Pernambuco, Alagoas e Amapá), sendo as estimações referentes as legislações do Ceará e a legislação antiga de Pernambuco as que registraram impactos positivos de 0,114 e 0,160 nas notas padronizadas, respectivamente. Quanto aos efeitos heterogêneos do tempo de inserção na política e tempo de exposição à política, utilizou-se do modelo de Diferenças em Diferenças em múltiplos períodos desenvolvido por Callaway e Sant?Anna (2021). Os resultados encontrados sugerem que a implementação do ICMS Educação impactou na nota padronizada dos alunos, tanto para os modelos de distribuição do Ceará e de Pernambuco, quanto para os demais estados analisados. Quanto aos Anos Finais, encontrou-se efeitos significativos para as políticas do Ceará e e Pernambuco, mas não se encontrou evidencias significativas do impacto da política nos demais estados. Outro resultado importante encontrado, foi o do efeito crescente do tratamento conforme se aumentava o tempo de exposição ao mesmo, chegando em valores próximos a 1,01 de impacto na nota padronizada em relação a estados que não implementaram uma política de ICMS Educação. Isto sugere que a implementação desta política pode aumentar o nível de proficiência no curto prazo e que seu impacto é a ainda mais considerável no longo prazo. Por fim, para se avaliar o impacto na proficiência que a política pode causar, condicionado ao nível a priori e aprendizado das escolas, utilizou-se de um Quantile Treatment Effect on the Treated, desenvolvido por Callaway e Li (2019). Os resultados encontrados por este método sugerem, em sua maioria, de que quanto menor o nível educacional a priori da escola, maior o impacto médio da implantação da política do ICMS Educação, ou seja, é uma política que possui um potencial de reduzir as desigualdades educacionais, além do aumento médio das notas. Por fim, considerando todos os resultados encontrados, este trabalho encontra efeitos positivos provenientes da política do ICMS Educação, principalmente quando este possui um percentual relevante e uma metodologia indutora de boas ações por parte dos gestores municipais, o que reverbera em uma melhor educação para as crianças deste Brasil.

Abstract: Based on the successful case of the State of Ceará, the National Congress promulgated Constitutional Amendment No. 108/2020 on August 26, which established the mandatory allocation of a minimum of 10% of the Municipal ICMS share exclusively for indicators of improved learning outcomes, referred to as Education ICMS. In light of this, the present thesis aimed to analyze the impact of this type of policy on student proficiency in Elementary Education, both in the short, medium, and long term, as well as the heterogeneous effects depending on the initial proficiency levels of schools. To do this, data from 2005 to 2021 from the School Census and microdata from the Basic Education Assessment System (SAEB) were collected. Firstly, estimation of Difference-in-Differences models with controls for each state that passed legislation with financial effects until 2021 was conducted after matching by Propensity Score Matching. In these models, a positive effect of the Education ICMS policy was found in almost all evaluated states for the Initial Years, except for the state of Acre where an inverse effect was observed and in the state of Alagoas where the results were statistically insignificant. Regarding the Final Years, no significant result was obtained in any of the states that implemented the policy with effects in 2021 (Acre, Pernambuco, Alagoas, and Amapá), with estimates related to the legislation of Ceará and the old legislation of Pernambuco recording positive impacts of 0.114 and 0.160 on standardized scores, respectively. As for the heterogeneous effects of time since policy implementation and exposure time to the policy, the multiple-period Difference-in-Differences model developed by Callaway and Sant?Anna (2021) was used. The results suggest that the implementation of Education ICMS impacted students' standardized scores, both for the distribution models of Ceará and Pernambuco, as well as for the other analyzed states. For the Final Years, significant effects were found for the policies of Ceará and Pernambuco, but no significant evidence of the policy's impact was found in other states. Another important finding was the increasing treatment effect as exposure time increased, reaching values close to 1.01 of impact on standardized scores compared to states that did not implement an Education ICMS policy. This suggests that the implementation of this policy can increase proficiency levels in the short term and that its impact is even more significant in the long term. Finally, to assess the impact on proficiency that the policy can cause, conditioned on the prior level and learning of the schools, a Quantile Treatment Effect on the Treated developed by Callaway and Li (2019) was used. The results obtained by this method suggest, for the most part, that the lower the prior educational level of the school, the greater the average impact of implementing the Education ICMS policy, meaning it is a policy that has the potential to reduce educational inequalities, as well as increase average scores. Considering all the results found, this work identifies positive effects stemming from the Education ICMS policy, especially when it has a relevant percentage and an inducing methodology of good actions by municipal managers, which reverberates in better education for the children of Brazil.