Orçamento por desempenho: um modelo para vinculação de indicadores de desempenho a alocação orçamentária nos Institutos Federais

Abstract

O orçamento é uma importante ferramenta de planejamento e controle, que tem passado por reformas, buscando um enfoque mais estratégico. Neste cenário, o Orçamento por Desempenho surgiu como uma ferramenta que relaciona resultados mensuráveis das políticas públicas com recursos governamentais. Sua implementação tende a melhorar a qualidade da despesa pública e a transparência dos resultados, favorecendo a oferta de serviços mais eficientes e eficazes. A educação é uma área de grande impacto social, essencial para o desenvolvimento da sociedade. A mensuração do desempenho das instituições de ensino é um tema de relevância, em que a escolha e mensuração de indicadores têm sido um desafio. No ensino superior, os processos de avaliação de desempenho e alocação orçamentária são críticos. Os Institutos Federais (IFs) são importantes atores da educação brasileira e recebem seu orçamento de forma centralizada, realizando na instituição a distribuição entre os campi. Apesar da utilização de indicadores de desempenho nos IFs, não há evidências de seu uso para alocação orçamentária. O objetivo desta pesquisa é desenvolver um modelo para vinculação entre os indicadores de desempenho e a alocação orçamentária para os campi dos Institutos Federais. Em processo estruturado de revisão de literatura com o tema do Orçamento por Desempenho relacionadas às Instituições de Ensino Superior, foi identificada a viabilidade da aplicação da ferramenta nessas instituições. Em uma segunda revisão estruturada de literatura, com o intuito de analisar os modelos de avaliação de desempenho organizacional desenvolvidos para instituições de ensino superior, não foram encontrados modelos consolidados. De forma complementar, por meio de análise documental aos Planejamentos Estratégicos vigentes dos IFs, também não foram identificados modelos consolidados quanto aos indicadores de desempenho adotados. Diante da ausência de modelos, os indicadores de desempenho mais recorrentes, na teoria e na prática, foram qualificados pelos gestores responsáveis pelo processo orçamentário nos IFs como adequados para a alocação orçamentária no momento da distribuição orçamentária entre seus campi, por meio de questionário. Os indicadores qualificados foram: Relação aluno/professor; Custo por aluno; Área do campus; Número de concluintes; Número total de alunos; Relação de Concluintes/Alunos; Índice de Eficiência Acadêmica; Percentual de oferta de Educação Profissional Técnica de Nível Médio; Percentual de oferta de Edhpucação de Jovens e Adultos em Educação Profissional e Percentual de oferta de Formação de Professores e Licenciaturas. Em posse destes indicadores, foi estruturado um procedimento para implementação do Orçamento por Desempenho na alocação orçamentária interna dos IFs. Para agregar os indicadores em um índice consolidado, optou-se por uma combinação de Análise Envoltória de Dados (DEA) e Análise Hierárquica de Processos (AHP). Para compreender o impacto da proposta, foi realizado estudo de caso no Instituto Federal de Santa Catarina. O procedimento proposto traz ferramentas e insights aos gestores dos IFs para o aprimoramento do processo orçamentário, favorecendo a implementação do Orçamento por Desempenho e tornando o orçamento um instrumento mais estratégico.

Abstract: The budget is an important planning and control tool, which has undergone reforms, seeking a more strategic focus. In this scenario, the Performance-Based Budgeting has emerged as a tool that links measurable results of public policies with government resources. Its implementation tends to improve the quality of public spending and the transparency of results, favoring the provision of more efficient and effective services. Education is an area of great social impact, essential for the development of society. Measuring the performance of educational institutions is a relevant topic, where the choice and measurement of indicators has been a challenge. In higher education, performance evaluation and budget allocation processes are critical. Federal Institutes (FIs) are key players in Brazilian education and receive their budget centrally, distributing it among campi within the institution. Despite the use of performance indicators in FIs, there is no evidence of their use for budget allocation. This research aims to develop a model for linking performance indicators and budget allocation for campi, enabling improvements in public spending quality and IF performance. A structured literature review on Performance-Based Budgeting related to Higher Education Institutions identified the feasibility of applying the tool in these institutions. In a second structured literature review analyzing organizational performance evaluation models developed for higher education institutions, no consolidated models were found. In addition, through documentary analysis of the current Strategic Planning of the FIs, no consolidated models were identified regarding the adopted performance indicators. In the absence of models, the most recurrent performance indicators, in theory and practice, were qualified by the budgetary process managers at FIs as suitable for budget allocation at the time of budget distribution among campi, through a questionnaire. The qualified indicators were: Student/teacher ratio; Cost per student; Campus area; Number of graduates; Total number of students; Graduates/Students ratio; Academic Efficiency Index; Percentage of Technical Professional Education at the High School level; Percentage of Youth and Adult Education in Technical Professional Education, and Percentage of Teacher Education and Certification. With these indicators in hand, a procedure was structured to implement Performance-Based Budgeting in the internal budget allocation of FIs. To aggregate the indicators into a consolidated index, a combination of Data Envelopment Analysis (DEA) and Analytical Hierarchical Process (AHP) was chosen. To understand the impact of the proposal, a case study was conducted at the Instituto Federal de Santa Catarina. The proposed procedure provides tools and insights to FI managers to enhance the budgeting process, favoring the implementation of the Performance-Based Budgeting and making the budget a more strategic instrument.