Planos Municipais de Redução de Riscos (PMRR) como instrumentos de planejamento e de gestão do uso e ocupação do território: um diagnóstico técnico e metodológico

Abstract

A intensificação dos desastres no Brasil demanda a implementação de políticas públicas robustas de ordenamento territorial, destacando-se o Plano Municipal de Redução de Riscos (PMRR) como instrumento estratégico para a identificação e mitigação de ameaças. O presente trabalho tem como objetivo analisar os componentes técnicos e metodológicos incorporados aos PMRRs elaborados no território nacional, avaliando sua adequabilidade frente às diretrizes normativas existentes para subsidiar a gestão de riscos. A metodologia adotou uma abordagem mista, de caráter exploratório e descritivo, fundamentada em pesquisa documental. Inicialmente, executou-se um protocolo de busca sistemática que permitiu a consolidação de um universo de 111 planos elaborados e disponibilizados em meio digital e público pelos municípios brasileiros até o ano de 2024. A partir deste universo, definiu-se uma amostra de estudo composta por 42 planos referentes a municípios de médio e grande porte. A avaliação dos documentos ocorreu por meio de uma matriz de análise estruturada em atributos quantitativos e qualitativos. Os resultados do protocolo de pesquisa evidenciaram uma baixa disponibilidade e transparência dos instrumentos, com significativa concentração geográfica na região Sudeste. A análise quantitativa revelou fragilidades nos procedimentos de diagnóstico, como a baixa adesão à realização de oficinas comunitárias e técnicas. Observou-se também um déficit democrático na elaboração e validação dos planos, visto que não se identificaram ações de informação e comunicação, e a realização de audiências públicas em mais da metade da amostra. Sob a ótica qualitativa, verificou-se o predomínio de equipes técnicas compostas majoritariamente por engenheiros e geólogos, com lacunas de profissionais das áreas de hidrologia e ciências sociais. Junto a isso, notaram-se fragilidades relacionadas a participação popular e transparência do processo de elaboração dos planos. Os métodos de mapeamento mostraram-se alinhados às referências técnicas nacionais, porém as propostas de intervenção, focadas em obras de drenagem e contenção, e remoção de moradias, apresentaram carências em articulação social e em estimativas de custos que considerem ações de desapropriações e reassentamento. No âmbito da gestão, constatou-se que a maioria dos planos propõe medidas de fortalecimento institucional, institucionalização orçamentária, e mecanismos de governança, mas carece de mecanismos de monitoramento, avaliação e instrumentos legais que garantam sua força normativa. Conclui-se que os PMRR analisados, embora tecnicamente embasados, enfrentam desafios estruturais relacionados à participação social, governança e institucionalização nos municípios, necessitando de aprimoramentos para efetivarem a redução de riscos de desastres no planejamento urbano municipal.

Abstract: The intensification of disasters in Brazil calls for the implementation of robust public policies regarding territorial planning, highlighting the Municipal Disaster Risk Reduction Plan (PMRR) as a strategic instrument for identifying and mitigating threats. This work aims to analyze the technical and methodological components incorporated into PMRRs developed nationwide, evaluating their adequacy vis-à-vis existing normative guidelines to support risk management. The methodology adopted a mixed approach, exploratory and descriptive in nature, based on documentary research. Initially, a systematic search protocol was executed, enabling the consolidation of a universe of 111 plans developed and made publicly available digitally by Brazilian municipalities up to the year 2024. From this universe, a study sample was defined comprising 42 plans referring to medium and large-sized municipalities. The document evaluation was conducted using an analysis matrix structured around quantitative and qualitative attributes. The research protocol results highlighted a low availability and transparency of these instruments, with a significant geographic concentration in the Southeast region. Quantitative analysis revealed weaknesses in diagnostic procedures, such as low adherence to conducting community and technical workshops. A democratic deficit was also observed in the development and validation of the plans, as information and communication actions, as well as public hearings, were not identified in more than half of the sample. Qualitatively, there was a predominance of technical teams composed mainly of engineers and geologists, with a lack of professionals in the fields of hydrology and social sciences. Along with this, weaknesses related to popular participation and transparency of the plan development process were noted. Mapping methods proved to be aligned with national technical references; however, intervention proposals, focused on drainage and containment works, and housing removal, showed deficiencies in social articulation and cost estimates considering expropriation and resettlement actions. Regarding management, it was found that while most plans propose institutional strengthening measures, budgetary institutionalization, and governance mechanisms, they lack monitoring and evaluation mechanisms and legal instruments to ensure their normative force. It is concluded that the analyzed PMRR, although technically grounded, face structural challenges related to social participation, governance, and institutionalization in the municipalities, requiring enhancements to effectively achieve disaster risk reduction in municipal urban planning.