A Emenda Constitucional n º 108/2020 e os parâmetros educacionais como indexadores para a distribuição da cota-parte do ICMS: a criação de incentivos para alocação de recursos à luz da Teoria das Escolhas Públicas

Abstract

O Estado Brasileiro tem sido historicamente ineficaz na promoção e gestão do Direito Fundamental à educação. Apesar da complexa estrutura de financiamento existente, se está longe de níveis minimamente satisfatórios. Tal cenário se agrava em razão dos gestores públicos carecerem de incentivos para considerarem à capacidade de suas políticas produzirem resultados em prol do bem-estar da sociedade, uma vez que não há nenhuma espécie de controle de eficácia de gastos. É crucial, assim, se explorar alternativas na gestão pública e se redesenhar o orçamento público, de modo a se instituir estruturas que orientem o comportamento dos gestores públicos. A utilização de variáveis econômicas de suporte orçamentário baseadas em resultado se apresenta como possibilidade para romper com escolhas políticas disfuncionais e incentivar a alocação eficiente de recursos. Neste contexto, destaca-se a EC 108/2020, que alterou as regras de repartição do ICMS, condicionando 10% do repasse aos Municípios esteja vinculado ao progresso dos indicadores educacionais locais. A modificação constitucional, contudo, não está amparada por certeza de resultados. Diante da abrangência da matéria, o tema da presente dissertação é utilização de parâmetros educacionais enquanto indexadores para distribuição da cota-parte do ICMS no Brasil como incentivo à alocação de recursos. Para tanto, foi aplicado o instrumental da Análise Econômica do Direito, especificamente a vertente da Teoria das Escolhas Públicas, a fim de melhor compreender as motivações que fundamentam a tomada de decisão dos políticos, bem como para identificar as implicações das escolhas de alocação de recursos por parte dos mandatários e das políticas públicas por eles eleitas. Neste contexto, o objetivo geral da presente dissertação é analisar a utilização de parâmetros educacionais como fator para o rateio da cota-parte do ICMS enquanto política pública de incentivo para que os gestores municipais promovam a alocação dos recursos com viso a melhorar a qualidade do ensino. Com este propósito, o estudo foi dividido em três objetivos específicos: verificar a relevância da utilização do instrumental analítico e empírico da Análise Econômica do Direito, em especial da vertente da Public Choice, para a compreensão do comportamento humano e da tomada de decisão no âmbito político e governamental; analisar a relevância dos tributos para a manutenção e funcionamento do Estado Democrático de Direito, bem como examinar os meios de arrecadação e repartição das receitas tributárias em um Sistema pautado no federalismo fiscal; e avaliar os incentivos decorrentes da utilização de parâmetros educacionais na repartição da cota-parte do ICMS devida aos Municípios. A metodologia segue o método de abordagem dedutivo. O método de procedimento utilizado é o monográfico, com ampla consulta em doutrinas, artigos científicos, legislações e relatórios. A técnica de pesquisa utilizada é a bibliográfica e a documental. Por fim, constatou-se que a vinculação de repasses orçamentários oriundos da cota-parte municipal do ICMS à melhoria nos indicadores educacionais locais se apresenta como poderosa ferramenta para influenciar prioridades locais, aperfeiçoar a gestão orçamentária, e, consequentemente, para realocação de recursos de forma a atender os objetivos republicanos, desde que os incentivos sejam corretamente delineados pela legislação.

Abstract: The Brazilian State has been historically ineffective in promoting and managing the Fundamental Right to Education. Despite the complex financing structure, it remains far from reaching satisfactory levels of quality. This scenario worsens as public officials lack incentives to consider the capacity of their policies to produce results in favour of the well-being of society, since there is no type of control over the effectiveness of spending. It is crucial to explore alternatives in public management and redesign the public budget to establish structures to guide public officials' behaviour. The use of economic variables for budgetary support based on results presents itself as a possibility to break with dysfunctional political choices and encourage efficient resource allocation. In this context, the EC 108/2020 stands out, as it modifies the rules of ICMS distribution, conditioning 10% of the transfers to municipalities on progress in local educational indicators. However, this constitutional amendment lacks certainty of results. Given the scope of the matter, the dissertation topic is the use of educational parameters as indexers for the distribution of ICMS revenue in Brazil as an incentive for resource allocation. To this end, the tools of the Economic Analysis of Law, specifically the ones from the Public Choice theory were applied to better understand the motivations that underlie politicians? decision-making, as well as to identify the implications of resource allocation choices by the representatives and public policies elected by them. In this context, the general objective of this dissertation is to analyse the use of educational parameters as a factor for the distribution of the ICMS share as a public policy incentive for municipal managers to allocate resources aiming to improve the quality of education. For this purpose, the study was divided into three specific objectives: to verify the relevance of using the analytical and empirical tools of Economic Analysis of Law, especially the Public Choice perspective, to understand human behaviour and decision-making in the political and governmental spheres; to analyse the relevance of taxes for the maintenance and functioning of the Democratic State of Law, as well as to examine the relevance of tax collection and revenue distribution in a system based on fiscal federalism; to evaluate the incentives resulting from the use of educational parameters in the distribution of the ICMS share due to municipalities. The methodology follows the deductive approach. The procedure used is monographic, with extensive consultation in doctrines, scientific papers, legislation, and reports. Finally, it was found that linking budget transfers from the municipal share of ICMS to improvements in local educational indicators is a powerful tool to influence local priorities, improve budget management, and consequently, reallocate resources transparently to meet republican objectives, as long as the incentives are properly aligned by legislation.