Limites constitucionais na eleição da base de cálculo da multa por descumprimento de deveres instrumentais tributários

Abstract

A legislação tributária pode impor ao sujeito passivo tanto a obrigação de efetuar o pagamento de tributo quanto outros deveres de cooperar com a administração e fiscalização tributária, chamados de deveres instrumentais ou deveres formais. Como qualquer comando normativo, a determinação de cumprimento dos deveres instrumentais pode ser infringida, o que dá azo à imposição de sanções por esta violação. Estas sanções são, usualmente, a retenção e apreensão de mercadorias ou bens, o perdimento de bens, a interdição de estabelecimento, a negativa de autorização para impressão de documentos fiscais, penas privativas de liberdade e as multas. Ao elaborar a lei que prevê estas últimas, o legislador adota três grandezas para quantificá-las: valores fixos (expressos em moeda corrente ou em unidades monetárias), valor do imposto devido ou valor da operação realizada pelo sujeito passivo. Todavia, há limitações constitucionais que são comumente apontadas como delimitantes da estipulação do valor da multa: o princípio da vedação de instituição de tributo com efeito de confisco, o princípio da capacidade contributiva, a proporcionalidade (e seus desdobramentos proporcionalidade em sentido estrito, necessidade e adequação) e a razoabilidade. Destas, apenas a proporcionalidade e a previsão genérica de confisco podem servir de limitação ao legislador na escolha da base de cálculo. E com amparo nestas limitações, as multas cuja base de cálculo é o valor do tributo ou o valor da operação podem até ser consideradas adequadas (na medida que atingem seus fins) mas não obedecem à necessidade, já que não observam a necessária correlação que deve haver entre o ilícito e a sanção. Deste modo, deve optar o legislador pela multa em valores fixos.

Tax laws may impose to the taxable person both the obligation to pay taxes as other duties to cooperate with the tax administration and tax supervision, called instrumental duties or formal duties. As any legal command, the determination of accomplishment with the instrumental duties can be infringed, which enables the imposition of sanctions for this violation.. These sanctions are, usually, retention and seizure of goods or assets, confiscation of the goods, the disqualification from the pursuit of commercial activities, the denial of authorization for fiscal document printing, deprivation of liberty and fines (penuniary penalties). When the legislator elaborates the law that provides the isolated fines, adopts three measures to quantify them: fixed values (expressed in local currency or in monetary units), the amount of tax due or the value of the operation. However, there are constitutional limitations that are commonly identified as delimiters of the choice of the amount of the fine: the principle that forbids tax institution with the effect of confiscation, the principle of ability to pay, the proportionality (and its unfoldings proportionality in strict sense, necessity and adequacy) and the reasonableness. Of these, only the proportionality and the generic prediction of confiscation may apply as a limit to the legislator's choice of the basis of calculation. Supported in these limitations, the fines whose basis of calculation is the amount of tax or operation value may even be deemed appropriate (they reach their ends) but do not observe the necessity, as they do not observe the required correlation between the violation and the sanction. In this way, the legislator must choose fines based in fixed values.