Descentralização do Sistema e da Política Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional: uma análise multivariada dos estados brasileiros

Abstract

A Segurança Alimentar e Nutricional (SAN) tem assumido protagonismo no debate mundial com a persistência da fome, os impactos do sistema agroalimentar no meio ambiente e o aumento progressivo de doenças crônicas, fazendo com que diversos países instituam políticas nesta área. Neste quesito o Brasil garantiu destaque internacional, com a constituição do Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (SISAN) e da Política Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (PNSAN). Para alcançar o seu propósito, o Sistema e a Política devem estar integrados pelos entes federados, garantindo a efetiva implementação de forma descentralizada nos governos subnacionais. Os estados brasileiros, foco deste estudo, possuem atribuições estratégicas para garantir a eficácia do processo descentralizador desta Política. Todavia, nos últimos cinco anos, inicia-se no país um desmonte das políticas de SAN, potencializado pelo atual governo federal com o desmantelamento do SISAN. Apesar da desestruturação nacional, muitos estados mantiveram suas estruturas e permanecem aderidos ao Sistema, possuindo, portanto, responsabilidades visando à garantia da SAN. Estudos prévios que analisaram a descentralização do SISAN demonstraram um processo heterogêneo, com limites estruturais e operacionais. No entanto, não foram localizados estudos que buscassem analisar de forma abrangente as múltiplas questões da descentralização nos governos estaduais. Por isso, esta pesquisa teve o intuito de analisar as múltiplas características da descentralização do SISAN e da PNSAN a partir de uma análise descritiva e exploratória dos estados, considerando as múltiplas características relacionadas a este processo. Foram utilizadas informações disponibilizadas pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) e Ministério da Cidadania, referentes aos dados coletados entre 2017 e 2018 pela Pesquisa de Informações Básicas Estaduais (ESTADIC), pelo Mapeamento de Segurança Alimentar e Nutricional (MapaSAN), pela Pesquisa de Orçamentos Familiares (POF), além de dados da Plataforma virtual Cidades@. O modelo de análise foi elaborado com base nos marcos nacionais do Sistema e da Política, e posterior discussão e pactuação de pesquisadores com experiência na temática, contendo 63 variáveis, reunidas em 4 blocos que retratam as seguintes temáticas: Estrutura do Sistema e da Política; Ações estaduais de SAN; Relação estado e municípios na implementação do Sistema e da Política e; Características de contexto estaduais. Foi realizada análise descritiva, identificando as frequências absoluta e relativa das variáveis, com o detalhamento por bloco de análise. Também foi executada análise de agrupamento hierárquica aglomerativa, a partir da técnica de ligação completa, que permitiu identificar de forma multivariada, características similares quanto à descentralização do SISAN e da PNSAN com base nas variáveis do modelo de análise. As características de contexto não foram incluídas nesta etapa de análise por serem variáveis que estão relacionadas indiretamente ao processo de descentralização do Sistema e da Política no âmbito estadual. Os resultados indicaram que a descentralização ocorreu de forma gradual e desigual, apesar da existência dos principais elementos estruturantes do SISAN nos estados, como órgão gestor de SAN, existência de instâncias de referência para o Sistema e destinação orçamentária para a implementação da Política. A análise de agrupamento possibilitou a identificação de três agrupamentos, a saber: o 1º detinha o menor caráter intersetorial e participativo, frágil relação municipal, sendo atrelado à menor realização de ações e destinação de recursos financeiros; o 2º possuía um caráter setorial, a maior instituição da PNSAN a partir de lei estadual e existência de Plano de SAN, com representativa destinação de recursos financeiros; já o 3º apresentou caráter mais intersetorial e participativo, maior relação entre estados e municípios e a maior destinação de recursos financeiros, mas com a menor existência de Planos de SAN. Os agrupamentos 1 e 2, compostos principalmente por estados das regiões Norte e Nordeste, concentraram também os estados com Produto Interno Bruto mais baixo, Índice de Desenvolvimento Humano médio e uma maior ocorrência da Insegurança Alimentar domiciliar, características de contexto que podem estar associadas a dificuldades no processo de descentralização, e que poderiam ser melhor investigadas a partir de outros estudos. As análises acerca do SISAN e da PNSAN costumam ser realizadas de forma centralizada, o que tende a mascarar as desigualdades regionais no processo de descentralização. Por isso, ao se realizar uma análise que permitiu agrupar os diferentes estados conforme suas características no processo de descentralização foi possível identificar com maior precisão as similaridades existentes, e assim, indicar informações que qualifiquem a tomada de decisão para implementar o SISAN e a PNSAN de forma equânime. Desta forma, espera-se que tais informações sirvam de apoio para os atores governamentais e sociais, na luta pela manutenção e defesa deste Sistema e da sua política pública.

Abstract: Food and Nutritional Security (SAN) has assumed a leading role in the global debate with the persistence of hunger, the impacts of the agrifood system on the environment and the progressive increase in chronic diseases, causing several countries to institute policies in this area. In this regard, Brazil secured international prominence, with the constitution of the National Food and Nutritional Security System (SISAN) and the National Food and Nutritional Security Policy (PNSAN). To reach its purpose, the System and the Policy must be integrated by the federated entities, guaranteeing the implementation in a decentralized way in the subnational governments. The Brazilian states, the focus of this study, have strategic attributions to guarantee the effectiveness of the decentralizing process of this Policy. However, in the last five years, a dismantling of SAN policies has begun in the country, boosted by the current federal government with the dismantling of SISAN. Despite the national breakdown, many states maintained their permanent membership of the System, having, therefore, working to guarantee the SAN. Previous studies that analyzed the decentralization of SISAN demonstrated a heterogeneous process, with limits and operational. However, they were not studies that sought to analyze how various issues of decentralization in state governments. Therefore, this research aimed to analyze the multiple characteristics of the decentralization of SISAN and PNSAN from a descriptive and exploratory analysis of the states, considering the multiple characteristics related to this process. Information provided by the Brazilian Institute of Geography and Statistics (IBGE) and the Ministry of Citizenship was used, referring to data collected between 2017 and 2018 by the Basic State Information Survey (ESTADIC), by the Mapping of Food and Nutritional Security (MapaSAN), by the Survey of Family Budgets (POF), as well as data from the Cidades @ virtual platform. The analysis model was developed based on the national frameworks of the System and Policy, and subsequent discussion and research agreement with experience in the subject, containing 63 variables, gathered in 4 blocks that portray the following themes: Structure of the System and Policy; SAN State Actions; State-municipal relationship in the implementation of the System and Policy and; State context characteristics. Descriptive analysis was performed, identifying the absolute and relative frequencies of the variables, with details by analysis block. Agglomerative hierarchical cluster analysis was also performed, using the complete linkage technique, which can identify, in a multivariate way, characteristics similar to the decentralization of SISAN and PNSAN based on the variables of the analysis model. The context characteristics were not included in this analysis stage because they are variables that are indirectly related to the process of decentralization of the System and Policy at the state level. The results indicated that decentralization occurred gradually and unevenly, despite the existence of the main structuring elements of SISAN in the states, as the managing body of SAN, existence of reference information for the System and budget allocation for the implementation of the Policy. The cluster analysis allowed the identification of three clusters, one saber: the 1st had the lowest intersectoral and participatory character, fragile municipal relationship, being linked to the lowest performance of actions and allocation of financial resources; the 2nd had a sectorial character, the largest institution of the PNSAN based on state law and the existence of a SAN Plan, with a representative allocation of financial resources; the 3rd one, on the other hand, has a more intersectorial and participative character, a greater relationship between states and municipalities and a greater allocation of financial resources, but with less existence of SAN Plans. Groups 1 and 2, composed mainly of states in the North and Northeast regions, also concentrated the states with the lowest Gross Domestic Product, medium Human Development Index and a higher occurrence of food insecurity at home, contextual characteristics that may be associated with difficulties in the decentralization process, and which can be the best investigated from other studies. Analyzes about SISAN and PNSAN are usually carried out centrally, which tends to mask as regional inequalities in the decentralization process. Therefore, when carrying out an analysis that groups the different states according to their characteristics in the decentralization process, it was possible to identify with greater precision as existing similarities, and thus, indicate information that qualifies decision-making to implement SISAN and PNSAN in a way equanimous. Thus, it is expected that such information will serve as support for governmental and social actors in the struggle for the maintenance and defense of this System and its public policy.